Frequently Asked Questions

Il Partenariato Pubblico Privato (PPP), ovvero la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico con il concorso del capitale privato, rappresenta lo strumento principe per il finanziamento dei programmi urbani complessi e degli interventi di project financing. Il Partenariato Pubblico Privato trova il suo pieno sviluppo nei primi anni Novanta, con l’avvio da parte del governo britannico del programma “Private Finance Initiative (PFI)”, al fine di coinvolgere i privati nella realizzazione di investimenti pubblici attraverso l'erogazione di concessioni di costruzione e gestione, in presenza di condizioni di convenienza economica per il settore privato e di ottimizzazione di costi per il settore pubblico; il progetto di costruzione del tunnel sotto la Manica, la più nota operazione di project financing realizzata in quel periodo, ha dimostrato – nonostante i numerosi problemi emersi in corso d’opera – la validità di tale scelta strategica. Rispetto al project financing, il Partenariato Pubblico Privato esprime un concetto più ampio, che comprende una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato; il ricorso al PPP può essere evocato in tutti quei casi in cui il settore pubblico intenda realizzare un progetto che coinvolga un'opera pubblica, o di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento siano affidati - in tutto o in parte - al settore privato.

Il ricorso al PPP sta diffondendosi sempre più, a livello europeo ed internazionale per due ordini di motivi:

• attraverso il PPP, il settore privato può fornire le proprie capacità manageriali, commerciali ed innovative nella progettazione, finanziamento, costruzione e gestione di infrastrutture di pubblica utilità, ottenendone un ritorno economico. La fase di gestione dell'opera, che rappresenta il risultato di una corretta progettazione e costruzione, è elemento di primaria importanza, in quanto soltanto una gestione efficiente e di qualità consente di generare i flussi di cassa necessari a rimborsare il debito contratto e remunerare gli azionisti;
• il settore pubblico trae beneficio dall’apporto del capitale e delle capacità progettuali, organizzative e gestionali dei privati, attraverso la riduzione delle risorse finanziarie pubbliche da impegnare per la realizzazione delle opere il miglioramento della qualità di servizi erogati, a beneficio della collettività. In sintesi, servizi migliori ad un costo più basso per il contribuente.

I progetti realizzabili attraverso interventi di PPP possono essere identificati in tre tipologie:

• progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza: i ricavi commerciali prospettici di tali progetti – ad esempio, le autostrade - consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento nell'arco della vita della concessione. In questo caso, il coinvolgimento del settore pubblico si limita ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto, facendosi carico delle fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per l'assegnazione delle concessioni e fornendo l’assistenza per le procedure autorizzative;
• progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla pubblica amministrazione: è il caso di tutte quelle opere pubbliche – quali gli ospedali, o le scuole - per le quali il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione su base commerciale;
• progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica: è il caso di iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per se stessi insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali indotti dall' infrastruttura. Tali esternalità giustificano l'erogazione di una componente di contribuzione pubblica.

• la partecipazione attiva del settore privato in tutte le fasi della realizzazione dell'infrastruttura e dell'erogazione dei relativi servizi; la trasparenza e la tutela della concorrenza nella gestione delle procedure di gara;
• l'ottimizzazione dei costi per il settore pubblico (value for money) non solo come costo effettivo di realizzazione dell'infrastruttura, ma anche della gestione della stessa in funzione dei servizi da prestare all'utenza;
• il trasferimento di livelli di rischio al settore privato, identificando il soggetto più idoneo a sopportarne gli effetti e in funzione dell'ottimizzazione della loro gestione.

Nella finanza innovativa, il “finanziatore” (di norma, merchant bank e fondi di investimento mobiliare di tipo chiuso) è interessato al processo di creazione di valore nell’impresa ove va ad investire, accollandosi peraltro anche il rischio d’impresa; la remunerazione del capitale investito è infatti una funzione diretta della crescita di valore dell’impresa nel tempo, distinguendosi in ciò nettamente dalla finanza “tradizionale” relativa al finanziamento attraverso il capitale di debito.

Per finanza di progetto (project financing) si intende sostanzialmente la procedura ad iniziativa di soggetti privati per la concessione di lavori pubblicio di pubblica utilità, come disciplinata dagli articoli 37 bis e seguenti della Legge 109/94. Le opere pubbliche, o di interesse pubblico, per le quali è possibile prevedere il finanziamento tramite concorso di capitali privati dovranno essere evidentemente caratterizzate dalla capacità di produrre, nel corso della gestione, i flussi di cassa necessari al rimborso del debito e alla remunerazione del capitale di rischio.

La realizzazione di un’operazione di Project Financing può essere articolata in due fasi:

• Progettazione e costruzione: i soggetti finanziatori mettono a disposizione del progetto le risorse necessarie alla sua realizzazione. Normalmente, la maggior parte delle risorse finanziarie è messa a disposizione da pool di banche finanziatrici attraverso appositi contratti di finanziamento, nei quali sono previste rigorose procedure che consentono l’erogazione delle tranche del finanziamento;
• Gestione operativa: il soggetto privato, di norma, acquisisce la gestione da parte della pubblica amministrazione concedente per un congruo periodo, tale da generare i flussi di cassa necessari a remunerare l’apporto di capitale privato per la realizzazione dell’opera.

In Italia, le prime operazioni di finanza di progetto sono state realizzate a seguito della liberalizzazione del mercato della produzione dell'energia elettrica; tali operazioni hanno permesso la realizzazione di impianti di cogenerazione per un controvalore stimato di circa 5 miliardi di Euro. Tutto ciò ha fornito la prova dell’applicabilità della finanza di progetto alla realtà italiana ed ha aperto la strada all’impiego di tali tecniche nell'ambito delle infrastrutture di pubblico servizio. Il ricorso ad uno strumento introdotto per favorire la partecipazione di investitori privati nella realizzazione di opere pubbliche è una scelta quasi obbligata per un paese come l'Italia, il cui livello di infrastrutturazione è al di sotto di quello degli altri partners dell'Unione Europea e in cui solo recentemente è stata favorita la partecipazione privata in settori storicamente pubblici.

Numerose sono le ragioni per cui il ricorso al project financing può dare oggi un importante contributo al processo di modernizzazione del Paese. Tra queste, in particolare, vale menzionare:

• la possibilità di incrementare, grazie all'apporto di risorse private addizionali, la dotazione infrastrutturale del Paese a parità di risorse pubbliche impegnate, ovvero la possibilità di liberare risorse pubbliche da impiegare in quei settori in cui i servizi di pubblica utilità sono ancora carenti;
• una più attenta fase di programmazione, con l'adozione di procedure di gara trasparenti ed una migliore allocazione dei rischi, attraverso un'opportuna contrattualizzazione delle rispettive responsabilità, quali condizioni dirette a consentire rapidità ed efficienza nella costruzione dell'opera e qualità per l’utenza nella successiva fase di gestione, per la prestazione di servizi di pubblica utilità qualitativamente migliori;
• una maggiore trasparenza dei costi complessivi di gestione dei servizi, atta ad innescare meccanismi che stimolino un'effettiva concorrenza sui costi di gestione volta a consentire una progressiva riduzione degli stessi.

Progettazione, finanziamento, costruzione e gestione efficienti di infrastrutture destinate al servizio della collettività consentono:

• all'amministrazione pubblica, di svolgere la propria funzione nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità che devono caratterizzarne l'azione, attraverso una corretta allocazione delle risorse pubbliche - fondi pubblici, risorse umane e strumentali - in funzione della prestazione di servizi pubblici di elevato livello qualitativo;
• al settore privato, di remunerare il capitale investito, incentivando l'innovazione e l'apertura al mercato;
• all'utente finale, di ottenere servizi di pubblica utilità più efficienti in grado di elevare il livello qualitativo della vita nel Paese, senza che ciò comporti ulteriori aggravi fiscali.

I “programmi urbani complessi” sono relativi a quegli interventi che, per ampiezza del comparto urbano coinvolto e tipologia di procedura, si configurano come iniziative di sostanziale riassetto di ampi settori urbani, utilizzando spesso formule di partenariato mirate e complesse tra soggetto pubblico e privato: è il caso di interventi quali il recupero di aree degradate o industriali dismesse nei centri urbani, il recupero di antichi borghi, il completamento e infrastrutturazione di quartieri realizzati tramite PEEP, lo sviluppo di nuovi Piani di Zona, i Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio per la valorizzazione di ampi territori intercomunali, le Società di Trasformazione Urbana per interventi circoscritti o per il riassetto di ampi comparti delle città. Si tratta, in sintesi, di una serie di nuovi strumenti operativi nati, nel corso degli anni ’90, con l'obiettivo da un lato di rimediare alle rigidità dei tradizionali strumenti urbanistici, dall'altro di rispondere alla sempre più complessa configurazione dei problemi delle città, delle politiche urbane, dei processi decisionali: si tratta dei Programmi integrati di intervento (PRIN), dei Programmi di recupero urbano (PRU), dei Programmi di riqualificazione urbana (PRIU), dei Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST).

I “programmi complessi” offrono nuovi strumenti operativi alle esigenze di riqualificazione urbana, per la nuova infrastrutturazione e la riqualificazione dei sistemi infrastrutturali esistenti. La principale “innovazione” portata dai programmi complessi può essere rilevata nella ricomposizione tra la programmazione socioeconomica e finanziaria da una parte e la pianificazione territoriale e urbanistica dall'altra. Un’altra fondamentale ragione del successo di tali strumenti è costituita dalla promozione di nuovi rapporti negoziali tra soggetti pubblici e privati, utilizzando il concorso delle risorse finanziarie e patrimoniali di investitori, proprietari e imprese private, in un quadro di generale necessità di contenimento della spesa pubblica.

Con l’espressione “Progetti speciali”, si intendono quei programmi di investimento promossi sul territorio della Provincia di Roma, con particolare riferimento al Distretto delle Colline Romane, che per dimensione dell’investimento, impatto occupazionale, complessità nella strutturazione finanziaria, articolazione nella gestione sono tali da rendere particolarmente interessante l’intervento finanziario di partners ed investitori nazionali ed internazionali.

Il sistema di trasformazione urbana rappresenta il programma complessivo di intervento promosso dall’Amministrazione Comunale che ne definisce la visione strategica, il sistema degli obiettivi e il percorso attuativo. A sua volta, il sistema di trasformazione urbana prevede dei progetti specifici caratterizzati da complessità dal punto di vista dell’oggetto (possono comprendere investimenti produttivi ed interventi infrastrutturali, con particolare riferimento alla viabilità ed alla dotazione di servizi) e dal punto di vista dell’organizzazione (di norma, prevedono il coinvolgimento di soggetti pubblici – il Comune – e privati – i soggetti gestori, i proponenti, i developer – oltre ai finanziatori).

Le STU, società di trasformazione urbana, costituiscono un modello societario speciale, a partecipazione pubblico-privata, finalizzato alla progettazione e alla realizzazione di interventi di trasformazione urbana. Le STU, attualmente disciplinate dall’art. 120 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sono state introdotte per la prima volta nel nostro ordinamento dall’art. 17, comma 59, della legge 15 maggio 1997, n.127. L’analogia più diretta è nel modello giuridico delle S.E.M. francesi (Societé d’économie mixte), società con capitale pubblico maggioritario (non inferiore all’80%) per la realizzazione di grandi interventi di interesse collettivo. Le STU sono state intese, in alcune prime interpretazioni della legge, come un nuovo tipo di società aventi ad oggetto sociale esclusivo quel “progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti” di cui parla la legge. La novità che la tale normativa introduce nell’ordinamento è il riconoscimento in capo agli enti locali, attraverso la costituzione e la partecipazione al nuovo tipo di società, di una funzione imprenditiva-commerciale in un campo – l’urbanistica e la gestione del territorio – dove, invece, i comuni hanno avuto fino ad allora, soltanto funzioni regolative.

Come conseguenza delle modifiche introdotte con la Legge 166/2002, gli interventi di trasformazione urbana possono interessare sia le aree, sia singoli immobili. Le aree da privilegiare per operazioni di trasformazione urbana sono quelle nelle quali si manifesta una crisi o un degrado delle condizioni urbanistiche e che siano suscettibili di un intervento non solo edilizio (dei singoli fabbricati), ma tale da modificare l’insieme delle caratteristiche funzionali. Gli interventi di trasformazione e riqualificazione urbana sono mirati, infatti, oltre che al recupero del degrado, anche alla ridefinizione di alcune funzioni carenti in Italia soprattutto nelle zone ad elevata - e spesso abusiva - espansione edilizia (parchi, impianti sportivi, ecc). Le STU possono quindi essere utilizzate in particolare nelle aree ad insediamenti misti (residenziali, produttivi e di servizio) caratterizzati da forte discontinuità delle tipologie di insediamento derivante spesso dalla mancanza o dalla inosservanza degli strumenti urbanistici.

Soggetti pubblici: le STU possono essere costituite per iniziativa dei Comuni e delle Città metropolitane. Sono questi gli enti locali che hanno le competenze di elaborare i piani urbanistici generali e particolareggiati e che possono svolgere le funzioni di “soggetto promotore” di questa particolare forma di società pubblico-privata. E’ prevista anche la possibilità di una eventuale partecipazione della Provincia e delle Regioni, sulla base del principio di cooperazione ed in relazione all’accesso a programmi di finanziamento regionale. Soggetti privati: in via generale, i soggetti privati coinvolti in una iniziativa di costituzione di una STU possono essere di quattro tipi: Imprese del settore immobiliare con capacità di intervento nella fase di progettazione, realizzazione, gestione e commercializzazione; Imprese industriali con l’obbligo, derivante da direttive comunitarie e norme nazionali, di realizzare investimenti consistenti spesso correlati ad investimenti infrastrutturali (porti, aeroporti, ferrovie); Imprese industriali che hanno o possono avere in programma nuovi investimenti o progetti di delocalizzazione; Soggetti finanziari con capacità di intervento in qualità di “progettisti di finanze”; Soggetti con competenze di costruzione e gestione delle infrastrutture materiali e immateriali che possono concorrere alla ricerca di soluzioni pertinenti all’attività di recupero e riqualificazione urbana.

Il Patto Territoriale è l'accordo tra soggetti pubblici e privati per l'individuazione, ai fini di una realizzazione coordinata, di interventi di diversa natura finalizzati alla promozione dello sviluppo locale. A tale proposito la delibera del CIPE del 10 maggio 1995 ha ribadito che "i Patti territoriali rappresentano, nel rispetto delle competenze dei diversi livelli istituzionali, lo strumento per l'individuazione di un complesso coordinato di interventi di tipo produttivo e promozionale, nonché di quelli infrastrutturali ad essi funzionali, ai quali concorra il finanziamento pubblico. I patti sono finalizzati allo sviluppo integrato di aree territoriali delimitate a livello subregionale, costituendo fondamentale espressione del principio di "partenariato sociale". L'elemento caratterizzante di un Patto territoriale è costituito, quindi, dalla concertazione tra i diversi attori sociali (rappresentanti delle forze sociali, degli enti locali e singoli operatori economici) finalizzata all'elaborazione di progetti concreti di sviluppo locale. Alla base della concertazione vi è la presenza di un'idea-forza di sviluppo del territorio; condizione essenziale affinché questa possa avere successo è la presenza di imprenditori che siano in grado di renderla credibile e realizzabile, rischiando risorse finanziarie proprie e innervando filiere imprenditoriali locali. Del resto, la filosofia che sta alla base del patto territoriale è proprio quella di rivolgersi in primo luogo agli attori dello sviluppo, cercando in questo modo di mobilitare il meglio dell'imprenditoria locale. Il Patto è costituito da un programma di sviluppo che nasce direttamente dal territorio e che si propone di attivare le risorse locali, nel cui ambito sono presenti gli specifici progetti, che si rafforzano reciprocamente avendo come obiettivo il raggiungimento di una dimensione di sviluppo integrato. Perché vi sia sviluppo locale è necessario inoltre che vi sia soprattutto la mobilitazione della cultura amministrativa di accompagnamento e governo delle dinamiche territoriali.

Attività di animazione e promozione per la attrazione di investimenti sul progetto, con particolare riferimento alla assistenza alla società di progetto tesa all’individuazione del soggetto finanziario (o del pool di soggetti nel caso di progetti complessi), la strutturazione e gestione dei contratti di finanziamento, la sottoscrizione e erogazione dei finanziamenti.